Г. Зайцева,
эксперт журнала "Учреждения образования:
бухгалтерский учет и налогообложение"
Журнал "Учреждения образования: бухгалтерский учет и налогообложение", N 7, июль 2015 г.
Механизм независимой оценки качества оказания услуг организациями социальной сферы существует с 2013 года. Однако завершенный вид он приобрел только в конце 2014 года - после внесения и вступления в силу изменений в базовые отраслевые законы*(1), в том числе в Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-Ф3 "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании). Что сегодня представляет собой процедура независимой оценки и что важно знать образовательным учреждениям - объектам такой оценки?
О внедрении системы независимой оценки и ее значимости для отраслей социальной сферы говорилось во многих программных документах. В частности, Президент РФ в Послании Федеральному Собранию от 04.12.2014 указал на необходимость запуска данного механизма и раскрытия информации о работе учреждений. Об этом, а также о введении публичных рейтингов, выявлении и распространении лучшей практики деятельности организаций социальной сферы заявляло (как о планах на будущее) Правительство РФ*(2).
В данном контексте формирование востребованной системы оценки стало целевым ориентиром и для сферы образования (см., например, Федеральную целевую программу развития образования на 2016-2020 годы, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 23.05.2015 N 497). Тем более что правила проведения независимой оценки теперь закреплены на уровне базового федерального закона, что, несомненно, повысило ее статус (ст. 95-95.2 Закона об образовании).
Между тем сфера образования оказалась единственной отраслью, где независимая оценка должна осуществляться в двух видах. Один из них - оценка качества образовательной деятельности - регулируется ст. 95.2 Закона об образовании и совпадает с теми процедурами, которые используются в отношении учреждений культуры, здравоохранения и социального обслуживания. Здесь анализируется непосредственно сервисная составляющая услуги (условия ее предоставления). Второй вид независимой оценки, направленный на изучение качества подготовки обучающихся (ст. 95.1 Закона об образовании), в других отраслях не применяется. По сути, мониторингу здесь подвергается профессиональная составляющая услуги - уровень освоения обучающимися образовательной программы или ее частей.
Однако ни в первом, ни во втором случае результаты независимой оценки не влекут за собой приостановление или аннулирование лицензии на осуществление образовательной деятельности, приостановление или лишение государственной аккредитации. На это указано в п. 6 ст. 95 Закона об образовании.
Рассмотрим подробнее каждый из видов оценки.
Оценка качества подготовки обучающихся
Об этом виде оценки в Законе об образовании сказано немного: она проводится по инициативе участников отношений в сфере образования, а организации, осуществляющие такую оценку, должны конкретизировать ее предмет (виды образования, группы обучающихся, образовательных программ или их частей) и установить условия, формы и методы ее проведения.
Более детальные разъяснения даны Минобрнауки в Методических рекомендациях по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность*(3) (далее - Рекомендации).
Документ был актуализирован после введения в Закон об образовании новых норм о независимой оценке.
Так, участниками отношений в сфере образования, по инициативе которых должен организовываться данный вид оценки, могут быть обучающиеся и их родители, педагогические работники и их представители, сами образовательные учреждения, работодатели и их объединения, а также органы власти разных уровней (п. 2 разд. 2 Рекомендаций). Но, судя по функциям сторон, прописанным в этом документе, наиболее вероятной может оказаться следующая расстановка сил: инициатором и заказчиком оценки качества подготовки обучающихся выступит орган власти*(4), а образовательное учреждение будет являться объектом оценки.
Согласно п. 5 разд. 2 Рекомендаций учреждениям следует обеспечить:
сбор необходимой информации и ее предоставление организации-оператору в соответствии с требованиями оценочной процедуры;
необходимые условия для проведения оценочной процедуры;
открытость информации об осуществлении независимой оценки качества подготовки обучающихся на всех ее этапах.
Кроме того, по результатам оценки образовательному учреждению нужно разработать план мероприятий по улучшению качества подготовки обучающихся. А сами результаты следует использовать для решения задач, обозначенных в образовательной программе учреждения, повышения эффективности своей деятельности и достижения уровня освоения обучающимися образовательных программ, соответствующего требованиям ФГОС.
В качестве операторов могут привлекаться некоммерческие и коммерческие организации, обладающие необходимым кадровым потенциалом и опытом работы в сфере оценки качества образования (п. 3 разд. 2 Рекомендаций). Например, ими могут быть организации, подведомственные органу управления образованием и осуществляющие функции по оценке качества образования в субъекте РФ (муниципалитете), - центры оценки качества образования, учреждения дополнительного профессионального образования и др.
Финансовое обеспечение их деятельности осуществляет заказчик независимой оценки, а их функционал определяется в соответствующем техническом задании, заказе. Например, организация-оператор может быть наделена функциями, перечисленными в п. 6 разд. 2 Рекомендаций, такими как:
установление видов образования, групп обучающихся и (или) образовательных программ или их частей, в отношении которых проводится оценка;
определение условий, форм и методов оценки;
определение размеров выборки и периодичность проведения оценки;
разработка методики и инструментария проведения оценки, в том числе анкет для сбора контекстной информации;
сбор и обобщение данных, полученных в ходе оценки, формирование баз данных;
обработка, анализ и интерпретация результатов;
подготовка отчетов с рекомендациями для различных заинтересованных групп пользователей (органы исполнительной власти, руководители образовательных организаций, педагогический коллектив, обучающиеся, родители (законные представители) и др.).
Предполагается, что в результатах независимой оценки будут заинтересованы все участники отношений в сфере образования и прежде всего органы власти, а также сами образовательные учреждения. Ведь оценочные процедуры помогут определить соответствие уровня подготовки обучающихся требованиям реализуемых программ, выявить факторы, влияющие на качество подготовки обучающихся, и динамику изменений этого качества, а также установить степень эффективности принимаемых управленческих решений на различных уровнях системы образования (включая уровень образовательной организации). Вся эта информация должна стать основой для выработки последующих решений, нацеленных на дальнейшее повышение качества подготовки обучающихся.
Оценка качества образовательной деятельности
Второй вид независимой оценки, результатом которой является предоставление широкому кругу заинтересованных лиц информации о работе учреждения по реализации образовательных программ, проводится в обязательном порядке. Согласно п. 6 ст. 95.2 Закона об образовании это должно происходить не чаще одного раза в год, но не реже одного раза в три года.
С помощью оценочных процедур здесь определяется соответствие предоставляемого образования потребностям физических и юридических лиц, в интересах которых осуществляется образовательная деятельность, а итоговая информация, полученная при оценке и подлежащая обязательной публикации в Интернете, должна сориентировать потребителей при выборе ими образовательной организации (программы) для получения образования, соответствующего их интересам, потребностям и возможностям. Кроме того, как отмечается в п. 1 разд. 3 Рекомендаций, независимая оценка призвана способствовать повышению конкурентоспособности образовательных организаций и реализуемых ими образовательных программ.
Основными участниками оценочных процедур в данном случае являются общественные советы, на которые возложены функции по проведению независимой оценки, органы власти, а также сами образовательные учреждения. Более того, общественные советы становятся центральным элементом системы оценки качества образовательной деятельности: именно они совершают основные действия в отношении исследуемых учреждений.
Так, в силу п. 7 ст. 95.2 Закона об образовании, п. 4 разд. 3 Рекомендаций совет должен определять перечни учреждений, подвергаемых оценке. Причем каждая оценочная процедура может охватывать различные группы образовательных организаций. Согласно п. 7 разд. 3 Рекомендаций группы могут формироваться по принципу полного либо выборочного охвата всех организаций определенного типа. В последнем случае необходимо точно определить характеристики образовательных организаций, на основании которых будет проводиться отбор. Например, ими могут быть:
- характеристики контингента обучающихся (например, школы, работающие в сложном социальном контексте);
- территориальная отнесенность (например, дошкольные образовательные организации, расположенные в сельской местности);
- ведомственная принадлежность;
- объемные показатели образовательного учреждения (например, малокомплектные школы);
- специализация образовательных программ.
Помимо разработки перечня образовательных учреждений на общественный совет также возложены функции по формированию основы технического задания для организации-оператора, участию в процедуре его выбора (в рассмотрении проектов документации о закупке, а также проектов государственных (муниципальных) контрактов, заключаемых с оператором). Кроме того, при необходимости общественный совет устанавливает дополнительные критерии оценки, а впоследствии оценивает качество образовательной деятельности учреждений (с учетом сведений, предоставленных оператором). Наконец, совет передает в орган власти, при котором он создан, результаты своей работы и предложения по улучшению качества деятельности учреждений.
К сведению. Обязательные критерии, по которым оцениваются образовательные учреждения, приведены в п. 4 ст. 95.2 Закона об образовании. К ним относятся:
- открытость и доступность информации об организациях, осуществляющих образовательную деятельность;
- комфортность условий, в которых ведется образовательная деятельность;
- доброжелательность, вежливость, компетентность работников;
- удовлетворенность получателей услуг качеством образовательной деятельности организаций.
Показатели, детализирующие названные критерии, утверждены Приказом Минобрнауки РФ от 05.12.2014 N 1547. Они представляют собой 16 параметров деятельности образовательного учреждения, которые нужно оценить в баллах или процентах.
В свою очередь, орган власти соответствующего уровня (орган управления образованием) участвует в подготовительном и заключительном этапах работы (п. 3 разд. 3 Рекомендаций). Он должен сформировать общественный совет по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности, разместить заказ и заключить государственный (муниципальный) контракт с организацией-оператором, а по завершении процедуры оценки - разместить информацию о ее результатах на своем официальном сайте, сайте Минобрнауки (с 1 сентября 2015 года - еще и на официальном сайте bus.gov.ru), а также учесть полученную информацию в дальнейшей управленческой деятельности.
Открытость необходимо обеспечивать и еще одним способом - создать на сайте органа власти техническую возможность выражения гражданами мнений о качестве образовательной деятельности организаций (п. 12 ст. 95.2 Закона об образовании, п. 3 разд. 3 Рекомендаций). Для этого могут быть использованы сервисы интерактивного голосования, электронное анкетирование, обсуждение на интернет-форумах.
Действия образовательных учреждений при проведении второго вида независимой оценки ограничиваются опубликованием на своем сайте большого массива информации о деятельности*(5) и реагированием на результаты оценки. Согласно п. 5 разд. 3 Рекомендаций организации, подвергшиеся независимой оценке, должны разработать, согласовать с органами управления образованием (органами местного самоуправления), а затем утвердить планы мероприятий по улучшению качества своей работы. Результаты независимой оценки также следует использовать при решении других задач, связанных с повышением эффективности образовательной деятельности.
Сходство и различия двух процедур
Два вида оценки преследуют общие цели. В частности, в обоих случаях изучается качество образования, предоставляемого тем или иным учреждением (п. 2 ст. 95 Закона об образовании).
Из результатов независимой оценки выводы делает и образовательная организация (посредством составления плана мероприятий по улучшению своей деятельности), и орган власти, осуществляющий полномочия учредителя. Последний может использовать итоговую информацию при проведении конкурсного отбора лучших образовательных организаций, распределении грантов, кадровых перестановках, разработке программы по развитию системы образования и др.
Другая общая цель - обеспечение прозрачности деятельности образовательных учреждений (прежде всего для получателей услуг) и популяризация моделей организации образовательного процесса, подтвердивших свою результативность.
Две оценочные процедуры также похожи тем, что образовательные учреждения выступают в них как объекты оценки. Правда, при изучении качества подготовки обучающихся учреждение может выступить в роли заказчика (и тогда оно получит оценку своей работы со стороны), но и в этом случае оно останется объектом исследований.
Объединяет оба вида оценки и необходимость привлечения организации-оператора, за счет чего обеспечивается независимость исследования и объективность результатов оценочных процедур. Кроме того, и в том, и другом случае результаты оформляются в виде рейтингов, рэнкингов (участники оценочных процедур могут ранжироваться по любому из имеющихся показателей оценки, а значит, конкретное учреждение будет занимать в списке разные места - в зависимости от выбранного показателя для сравнения). Использоваться могут и такие формы представления результатов, как топ лучших (например, топ-50, топ-100), публичные доклады (отчеты) о результатах и перспективах деятельности образовательных организаций и систем образования.
В свою очередь, главным отличием двух видов независимой оценки является угол зрения на изучаемые учреждения. В первом случае - это взгляд профессионального сообщества, во втором - общественности и потребителей. Различается и степень участия учреждения непосредственно в процедурах оценки: при анализе качества подготовки обучающихся исследуемое учреждение должно создать условия для проведения оценочных мероприятий, а при анализе качества образовательной деятельности оно вообще никак не задействовано. Образовательное учреждение даже может не знать о проходящих мероприятиях, поскольку всю необходимую для независимой оценки информацию ему нужно заранее сделать общедоступной.
Для наглядности обобщим основные различия в табличном виде.
Параметр
Обязательность проведения оценочных процедур
Не установлена (в силу п. 1 ст. 95.1 Закона об образовании оценка проводится по инициативе участников отношений в сфере образования)
Установлена (ст. 95.2 Закона об образовании)
Периодичность проведения оценочных процедур
Определяет заказчик в техническом задании организации-оператору (п. 6 разд. 2 Рекомендаций)
Не чаще одного раза в год, но не реже одного раза в три года (п. 6 ст. 95.2 Закона об образовании)
Предмет оценки
Результаты предоставления образовательной услуги (п. 1 ст. 95.1 Закона об образовании)
Условия предоставления образовательной услуги (п. 1 ст. 95.2 Закона об образовании)
Роль образовательного учреждения в процедуре оценки
Объект оценки, заказчик (п. 2, 5 разд. 2 Рекомендаций)
Объект оценки (п. 1, 5 разд. 3 Рекомендаций)
Участие в процедуре оценки общественного совета
Не предусмотрено
Предусмотрено (п. 7 ст. 95.2 Закона об образовании)
Организация-оператор
Привлекается специализированная организация с опытом работы в сфере оценки качества образования (п. 3 разд. 2 Рекомендаций)
Привлекается специализированная организация с опытом работы в сфере оценки качества образования, социологических исследований либо рейтингования организаций социальной сферы (п. 2 разд. 3 Рекомендаций)
Раскрытие результатов оценки
Установлены общие требования по обеспечению образовательными учреждениями открытости информации об оценке (п. 5, 8 разд. 2 Рекомендаций)
Установлена обязанность публиковать информацию о результатах оценки на сайтах органов власти, Минобрнауки, а также на официальном сайте bus.gov.ru (п. 10 ст. 95.2 Закона об образовании, п. 3 разд. 3 Рекомендаций)
Заключение
Итак, для сферы образования законодательство предусмотрело два вида независимой оценки, один из которых должен проводиться в обязательном порядке (как и в других отраслях социальной сферы). И хотя детали указанных процедур отличаются, основа механизма в обоих случаях одинакова: заказчик проведения оценки - организация-оператор - объект оценки (образовательное учреждение). Привлечение оператора позволит обеспечить оценочным процедурам необходимую степень независимости, а результатам оценки - объективность, что в итоге будет способствовать повышению эффективности, качества и доступности образовательных услуг.
?????????????????????????????????????????????????????????????????????????
*(1) См. Федеральный закон от 21.07.2014 N 256-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования".
*(2) Раздел III Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2018 года (новая редакция), утв. Правительством РФ 14.05.2015.
*(3) Доведены Письмом Минобрнауки РФ от 03.04.2015 N АП-512/02.
*(4) Например, на это указывает положение о том, что при проведении ведомственной независимой оценки организация-оператор может привлекаться на конкурсной основе или ей может выдаваться соответствующее государственное (муниципальное) задание.
*(5) В соответствии со ст. 29 Закона об образовании, Постановлением Правительства РФ от 10.07.2013 N 582 "Об утверждении Правил размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и обновления информации об образовательной организации", Приказом Минобрнауки РФ от 14.06.2013 N 462 "Об утверждении Порядка проведения самообследования образовательной организацией".
